《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口食品安全管理辦法》釋義

      第一部分 總述

    《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口食品安全管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）經(jīng)海關(guān)總署署務(wù)會(huì)議審議通過后于 2021 年 4 月 12 日公布，自 2022 年 1 月 1 日起實(shí)施。原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局于 2011年 9 月 13 日第 144 號(hào)總局令公布的《進(jìn)出口食品安全管理辦法》。歷經(jīng) 2016 年 10 月 18 日原國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第 184 號(hào)和 2018 年 11 月 23 日海關(guān)總署令第 243 號(hào)兩次修改，于 2022 年 1 月 1 日起廢止。《辦法》的修訂是海關(guān)根據(jù)《食品安全法》及其實(shí)施條例等上位法最新修訂內(nèi)容進(jìn)行的相應(yīng)調(diào)整，是依法行政的必然要求；是海關(guān)全面貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于食品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求的重要舉措；也是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后海關(guān)立足職能，在進(jìn)出口食品安全領(lǐng)域強(qiáng)化監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的具體體現(xiàn)。為滿足各方進(jìn)一步深入理解、準(zhǔn)確把握《辦法》修訂背景、立法思路和制度內(nèi)涵等需求，現(xiàn)就《辦法》修訂情況作出如下說明：

     一、修訂的必要性

     修訂前的《辦法》在一段時(shí)期內(nèi)對(duì)保障進(jìn)出口食品安全、保護(hù)人民群眾生命健康及國(guó)家生態(tài)安全發(fā)揮了十分重要作用。近年來，進(jìn)出口食品安全工作不斷面臨新形勢(shì)新要求新挑戰(zhàn)，相關(guān)管理制度需要進(jìn)一步調(diào)整完善，以適應(yīng)新時(shí)期要求。一是近十年來中國(guó)進(jìn)出口食品貿(mào)易持續(xù)保持高速增長(zhǎng)，食品供應(yīng)鏈全球化趨勢(shì)日益顯著，非傳統(tǒng)食品安全問題逐步凸顯，進(jìn)出口食品安全客觀形勢(shì)對(duì)監(jiān)管制度提出新的需求。二是作為進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的重要上位法依據(jù)，《食品安全法》及其實(shí)施條例分別于 2015 年和 2019 年進(jìn)行了大幅修訂，對(duì)“進(jìn)口無食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的食品監(jiān)管依據(jù)”“指定口岸要求”“出口食品監(jiān)督管理要求”“進(jìn)口食品召回”“罰則”等一系列內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整，出于依法行政的需要，有必要根據(jù)修訂后的《食品安全法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，對(duì)《辦法》進(jìn)行相應(yīng)的修訂。三是黨中央對(duì)進(jìn)出口食品安全提出更高要求。2013 年習(xí)近平總書記對(duì)食品安全工作提出“四個(gè)最嚴(yán)”要求，成為進(jìn)出口食品安全工作的根本遵循，2019 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》要求“實(shí)施進(jìn)口食品國(guó)門守護(hù)行動(dòng)，嚴(yán)防輸入型食品安全風(fēng)險(xiǎn)”，需要通過修訂《辦法》使海關(guān)部門更好地貫徹落實(shí)相關(guān)要求。四是 2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，出入境檢驗(yàn)檢疫管理職責(zé)和隊(duì)伍劃入海關(guān)，進(jìn)出口食品安全管理機(jī)構(gòu)和體制發(fā)生變化，應(yīng)立足當(dāng)前監(jiān)管實(shí)際，對(duì)《辦法》進(jìn)行修訂。

     二、修訂過程

     2015 年《食品安全法》修訂后，進(jìn)出口食品安全局就啟動(dòng)了《辦法》修訂工作，組織專家從進(jìn)出口食品安全治理理論、國(guó)內(nèi)外食品安全監(jiān)管制度比較、監(jiān)管制度框架設(shè)計(jì)等方面開展研究，并形成了修訂草案初稿。

海關(guān)總署高度重視《辦法》的修訂工作。2019 年 5 月，結(jié)合最新形勢(shì)和監(jiān)管需要，組建專家組，在修訂草案初稿的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)《辦法》修訂工作。2019 年 12 月 1 日，《食品安全法實(shí)施條例》頒布施行后，根據(jù)該條例的最新規(guī)定，形成了《辦法》征求意見稿。在完成內(nèi)部?jī)奢喺髑笠庖姾螅?020 年 6 月 11 日，《辦法》征求意見稿在海關(guān)總署網(wǎng)站公開向全社會(huì)征求意見；11 月 30 日《辦法》征求意見稿向世界貿(mào)易組織（WTO）進(jìn)行通報(bào)，并在次年 1 月 31 日完成通報(bào)程序，采納了 WTO 各成員提出的合理意見和建議。在上述工作基礎(chǔ)上，《辦法》于 2021 年 3 月 12日經(jīng)海關(guān)總署署務(wù)會(huì)議審議通過并于 4 月 12 日公布。

     三、修訂的主要內(nèi)容

   （一）基本情況。

   《辦法》修訂后，包括“總則”“食品進(jìn)口”“食品出口”“監(jiān)督管理”“法律責(zé)任”“附則”六個(gè)章節(jié)，條文從六十四條增至七十九條?！掇k法》緊緊圍繞進(jìn)口食品安全全鏈條監(jiān)管和出口食品安全全過程監(jiān)管，通過“食品進(jìn)口”和“食品出口”兩個(gè)章節(jié)予以明確；將進(jìn)出口食品安全信息管理、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等內(nèi)容編入“監(jiān)督管理”章節(jié)；新增了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制措施”“應(yīng)急管理”“監(jiān)督檢查措施”“過境食品檢疫”“復(fù)驗(yàn)管理”等規(guī)定。

   《辦法》對(duì)《食品安全法實(shí)施條例》關(guān)于指定口岸、標(biāo)準(zhǔn)適用、指定或認(rèn)可場(chǎng)所、注冊(cè)企業(yè)退出等規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步明確；對(duì)進(jìn)口食品合格評(píng)定、境外國(guó)家（地區(qū)）食品安全管理體系評(píng)估和審查、進(jìn)口商自主審核、通報(bào)、進(jìn)口和銷售記錄、信用管理等要求進(jìn)行了細(xì)化?！掇k法》也充分考慮海關(guān)的職能定位，結(jié)合了海關(guān)業(yè)務(wù)改革相關(guān)精神和要求，對(duì)海關(guān)部門涉及進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的部分工作程序進(jìn)行了調(diào)整。

    （二）重點(diǎn)內(nèi)容說明。

     1.關(guān)于“總則”“附則”部分的說明?！翱倓t”“附則”部分主要說明《辦法》的立法宗旨、制定依據(jù)、工作原則等。明確立法宗旨是“為了保障進(jìn)出口食品安全， 保護(hù)人類、動(dòng)植物生命和健康”，強(qiáng)調(diào)海關(guān)從守護(hù)國(guó)門安全職能出發(fā)，不僅保障傳統(tǒng)食品安全，還關(guān)注非傳統(tǒng)食品安全和生態(tài)安全，全面體現(xiàn)總體國(guó)家安全觀的要求。在制定依據(jù)方面，新增了《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》及其實(shí)施細(xì)則等法律法規(guī)，體現(xiàn)出海關(guān)在進(jìn)出口食品安全監(jiān)管方面的依據(jù)和監(jiān)管手段都更為豐富。

總則部分明確了進(jìn)出口食品安全工作“安全第一、預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、國(guó)際共治”的工作原則，體現(xiàn)出《辦法》以建立更為科學(xué)、嚴(yán)格的進(jìn)出口食品安全監(jiān)管制度為目標(biāo)，旨在突出國(guó)內(nèi)外政府監(jiān)管部門、行業(yè)組織、國(guó)際組織等國(guó)際貿(mào)易食品安全相關(guān)主體共同參與食品安全責(zé)任落實(shí)，形成各方良性互動(dòng)、有序參與、共同監(jiān)督的良好氛圍，加快推動(dòng)形成科學(xué)嚴(yán)密、高效便利、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、公開透明的進(jìn)出口食品安全現(xiàn)代化治理體系。

     2.關(guān)于“食品進(jìn)口”部分的說明。

“食品進(jìn)口”部分共二十九條，較原《辦法》的十七條有大幅增加。該部分根據(jù)修訂后的《食品安全法》及其實(shí)施條例，結(jié)合近年來海關(guān)強(qiáng)化監(jiān)管、優(yōu)化服務(wù)的各項(xiàng)措施和監(jiān)管實(shí)際，明確了進(jìn)口食品安全的監(jiān)管制度，就進(jìn)口食品境外國(guó)家（地區(qū)）食品安全管理體系評(píng)估和審查的啟動(dòng)、評(píng)估審查內(nèi)容、方式、終止和延期、通報(bào)結(jié)果等作出具體規(guī)定；對(duì)進(jìn)口商建立境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)審核制度提出要求；還對(duì)進(jìn)口食品合格評(píng)定、進(jìn)口食品指定口岸和指定監(jiān)管場(chǎng)地、進(jìn)口食品口岸現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)、進(jìn)口食品中文標(biāo)簽管理、進(jìn)口食品不合格處置、進(jìn)口食品風(fēng)險(xiǎn)控制措施等重要監(jiān)管制度予以明確。

     3.關(guān)于“食品出口”部分的說明。

“食品出口”部分共十九條，明確了對(duì)出口食品安全監(jiān)管的各項(xiàng)措施；對(duì)出口食品企業(yè)推薦對(duì)外注冊(cè)和境外通報(bào)核查等予以明確；根據(jù)近年來中國(guó)出口食品貿(mào)易不斷增長(zhǎng)、質(zhì)量安全水平持續(xù)提升的實(shí)際，對(duì)出口食品生產(chǎn)企業(yè)衛(wèi)生控制、出口食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)督檢查、出口食品現(xiàn)場(chǎng)檢查和監(jiān)督抽檢、出口食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制措施等方面提出制度要求。

     4.關(guān)于“監(jiān)督管理”部分的說明。

“監(jiān)督管理”部分共十一條，明確了進(jìn)出口企業(yè)信用管理、進(jìn)出口食品復(fù)驗(yàn)管理等重要內(nèi)容，優(yōu)化了進(jìn)出口食品安全信息管理、進(jìn)出口食品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、進(jìn)出口食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)計(jì)劃等方面的監(jiān)管制度。

     5.關(guān)于“法律責(zé)任”部分的說明。

“法律責(zé)任”部分共六條，其中第六十八條至第七十一條依法在授權(quán)范圍內(nèi)增設(shè)相應(yīng)法律責(zé)任，第七十二條對(duì)《食品安全法》相關(guān)處罰條款予以細(xì)化，第七十三條對(duì)違反本辦法規(guī)定涉及刑事犯罪法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。實(shí)踐中，其他涉及進(jìn)出口食品安全管理的行政違法行為，依據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》《食品安全法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及其實(shí)施條例、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律和行政法規(guī)給予處罰。

     第二部分 釋義

     第一章 總則

     第一條 為了保障進(jìn)出口食品安全，保護(hù)人類、動(dòng)植物生命和健康，根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》及其實(shí)施細(xì)則、《中華人民共和國(guó)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。

    【條文主旨】本條明確了《辦法》的立法宗旨和立法依據(jù)。

    【釋義】《辦法》的立法宗旨是“保障進(jìn)出口食品安全，保護(hù)人類、動(dòng)植物生命和健康”，符合《中華人民共和國(guó)食品安全法》等法律、行政法規(guī)要求。其中“保護(hù)人類、動(dòng)植物生命和健康”也與 WTO 相關(guān)協(xié)定等國(guó)際規(guī)則相一致，體現(xiàn)出進(jìn)出口食品安全監(jiān)管法規(guī)的特點(diǎn)。

     第二條 從事下列活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法：

    （一）進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；

    （二）海關(guān)對(duì)進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及其進(jìn)出口食品安全實(shí)施監(jiān)督管理。

     進(jìn)出口食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)按照海關(guān)總署相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

    【條文主旨】本條是關(guān)于《辦法》適用范圍的規(guī)定。

    【釋義】本條規(guī)定了《辦法》的適用范圍。第一款第（一）項(xiàng)針對(duì)的是行政管理相對(duì)人的活動(dòng)，本辦法調(diào)整的進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要包括進(jìn)出口食品生產(chǎn)、貯存、運(yùn)輸和進(jìn)出口。第一款第（二）項(xiàng)針對(duì)的是海關(guān)監(jiān)管活動(dòng)。其中對(duì)進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施的監(jiān)督管理，主要包括主體資格監(jiān)管、信用管理、稽核查監(jiān)管、對(duì)外注冊(cè)推薦管理、處罰等內(nèi)容。第二款屬于除外規(guī)定，明確進(jìn)出口食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不在《辦法》適用范圍。

     第三條 進(jìn)出口食品安全工作堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、國(guó)際共治的原則。

    【條文主旨】本條是關(guān)于進(jìn)出口食品安全工作原則的規(guī)定。

    【釋義】本條規(guī)定了進(jìn)出口食品安全工作的原則?！鞍踩谝弧笔沁M(jìn)出口食品安全工作必須始終將確保安全放在首位，堅(jiān)持底線思維，堅(jiān)決防范區(qū)域性、系統(tǒng)性、行業(yè)性進(jìn)出口食品安全問題?！邦A(yù)防為主”是進(jìn)出口食品安全工作通過各項(xiàng)預(yù)防措施和機(jī)制，防控風(fēng)險(xiǎn)?！帮L(fēng)險(xiǎn)管理”是進(jìn)出口食品安全工作通過對(duì)進(jìn)出口食品風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分級(jí)分類等科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)進(jìn)出口食品安全風(fēng)險(xiǎn)的有效管控?！叭炭刂啤笔腔谑称钒踩O(jiān)管工作的特點(diǎn)，強(qiáng)化全程監(jiān)管，建立覆蓋全過程的監(jiān)管制度體系?！皣?guó)際共治”需要包括食品安全國(guó)際組織、境外政府機(jī)構(gòu)等各方共同參與，營(yíng)造食品安全國(guó)際共治格局。進(jìn)出口食品安全監(jiān)管者以及進(jìn)出口食品供應(yīng)鏈上的各個(gè)主體都承擔(dān)著相應(yīng)的食品安全責(zé)任，需要各相關(guān)方各履其責(zé)、密切協(xié)作，以上述五項(xiàng)原則為基礎(chǔ)建立科學(xué)嚴(yán)密、高效便利、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、公開透明的既符合當(dāng)前國(guó)際監(jiān)管趨勢(shì)和通行做法，又符合中國(guó)特色社會(huì)主義海關(guān)要求的進(jìn)出口食品安全治理體系。

     第四條 進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的進(jìn)出口食品安全負(fù)責(zé)。

     進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照中國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約、協(xié)定，中國(guó)法律法規(guī)和食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)從事進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，依法接受監(jiān)督管理，保證進(jìn)出口食品安全，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

    【條文主旨】本條是關(guān)于進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任的規(guī)定。

    【釋義】《食品安全法》第四條規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)。進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是進(jìn)出口食品安全的第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的安全負(fù)責(zé)，承擔(dān)進(jìn)出口食品安全主體責(zé)任?！掇k法》第七十七條規(guī)定，“本辦法所稱進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者包括：向中國(guó)境內(nèi)出口食品的境外生產(chǎn)企業(yè)、境外出口商或者代理商、食品進(jìn)口商、出口食品生產(chǎn)企業(yè)、出口商以及相關(guān)人員等”。上述進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)進(jìn)出口食品安全主體責(zé)任......